Relator emite parecer favorável ao projeto que susta a CGPAR 23
Parecer do relator Sóstenes Cavalcante afirma que a Comissão Interministerial impôs determinações quando deveria apenas estabelecer orientações e diretrizes
O deputado Sóstenes Cavalcante DEM-RJ, relator do PDC 956/2018 na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara Federal, apresentou, no dia 31 de maio, parecer favorável ao Projeto de autoria da deputada Érika Kokay que tem por objetivo suspender, na sua integralidade, os efeitos da Resolução nº 23 da CGPAR.
Em seu voto, o relator afirma que a Resolução nº 23, impõe uma série de limitações aos benefícios de assistência à saúde ofertados aos seus funcionários pelas empresas estatais federais e declara que a Comissão Interministerial extrapolou as suas atribuições, impondo determinações, quando deveria apenas estabelecer orientações e diretrizes.
Em outro trecho, Sóstenes lembra que todos os atos normativos do Poder Executivo e dos órgãos e entidades da Administração Pública estão em posição hierarquicamente subordinada à lei, e limitam-se a preencher os espaços livres deixados intencionalmente pelo legislador, de modo a efetivar a sua execução.
“O Decreto nº 6.021/2007, que regulamenta a criação da CGPAR, não confere à Comissão qualquer delegação legislativa que a permita dispor sobre os benefícios de assistência à saúde das empresas estatais, sendo estes regidos pela Lei nº 9.961/2000, que abrange as competências da ANS. Ressalta-se ainda, que a assistência à saúde prestada aos empregados públicos consiste em benefício decorrente da relação de trabalho, sendo assim regido por regime jurídico de natureza privada, em consonância com o disposto no inciso II do §1º do art. 173 da Constituição Federal. Assim, está inserido na esfera da relação jurídica entre empregado e empregador, regida por meio de contratos de trabalho, acordos e convenções coletivas.”
O próximo passo, após o parecer favorável, será a apreciação do próprio parecer pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).
Uma vez aprovado, o projeto será encaminhado ao plenário da Câmara e após a aprovação será enviado para aprovação no Senado.
PDC 956/2018
Protocolado pela deputada Érika Kokay (PT/DF), o Projeto de Decreto Legislativo de Sustação de Atos Normativos do Poder Executivo propõe sustar os efeitos da Resolução nº 23, de 18 de janeiro de 2018, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que “Estabelece diretrizes e parâmetros para o custeio das empresas estatais federais sobre benefícios de assistência à saúde aos empregados”.
A Resolução impõe critérios para o custeio de planos de saúde aos funcionários de empresas estatais federais, sob o pretexto de implantar diretrizes para maior austeridade no gasto das estatais, restringindo, de forma indevida, o gozo do benefício de assistência à saúde por seus funcionários.
O Projeto defende que ao impor os critérios para o custeio dos planos de saúde de autogestão, invade indevidamente o rol de competências e atribuições da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), instituindo inadequadamente ônus às operadoras de planos de assistência à saúde autogeridas.
A CGPAR 23
A publicação da resolução 23 da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União (CGPAR) retira direitos dos trabalhadores das empresas estatais federais, como a Caixa. As entidades representativas dos empregados, em setembro de 2018, apresentaram denúncia no Ministério Público do Trabalho contra os efeitos da Resolução 23. A queixa foi feita em nome de mais de três milhões de trabalhadores, aposentados e familiares, representados por suas entidades de classe, todos usuários de planos de saúde por autogestão, como o Saúde Caixa.
O documento aponta uma série de incoerências e infrações contidas na resolução CGPAR nº 23, tais como o desrespeito à livre negociação coletiva e à legislação setorial, a violação de direitos adquiridos, ausência de competência do Poder Executivo para legislar, entre outros pontos.
Com a implantação das medidas propostas pelo governo federal, os programas de saúde das estatais já estão sendo impactados negativamente. Entre outros pontos, as resoluções determinam a proibição da adesão de novos contratados, a restrição do acesso a aposentados, cobranças por faixa etária, carências e franquias e, principalmente, a redução da participação das estatais no custeio da assistência médica.
Leia a íntegra do parecer
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE CIDADANIA
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO No 956, DE 2018
Susta os efeitos da Resolução no 23, de 18 de
janeiro de 2018, do Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, que “Estabelece
diretrizes e parâmetros para o custeio das
empresas estatais federais sobre benefícios de
assistência à saúde aos empregados”.
Autora: Deputada Erika Kokay – PT/DF
Relator: Deputado Sóstenes Cavalcante –
DEM/RJ
I – RELATÓRIO
O Projeto de Decreto Legislativo no. 956, de 2018 têm por objetivo
suspender, na sua integralidade, os efeitos advindos da Resolução no 23,
publicada pela Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de
Administração de Participações – CGPAR em 26 de janeiro de 2018. Referida
Resolução “estabelece diretrizes e parâmetros para o custeio das empresas
estatais federais sobre benefícios de assistência à saúde aos empregados”.
A Resolução impõe critérios para o custeio de planos de saúde
aos funcionários de empresas estatais federais, sob o pretexto de implantar
diretrizes para maior austeridade no gasto das estatais, restringindo, de forma
indevida, o usufruto do benefício de assistência à saúde por seus funcionários.
Consoante a autora do Projeto de Decreto Legislativo, Deputada
Erika Kokay, a CGPAR, ao impor os critérios para o custeio dos planos de saúde
de autogestão, invade indevidamente o rol de competências e atribuições da
Agência Nacional de Saúde Complementar (ANS), instituindo inadequadamente
ônus às operadoras de planos de assistência à saúde autogeridas. Estabelece
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ainda o prazo de até quarenta e oito meses, a contar da publicação da norma, para
que as estatais federais adequem seus benefícios de assistência à saúde às novas
regras.
À proposição foi estipulado o regime de tramitação ordinária,
tendo sua apreciação de ser submetida ao Plenário desta Casa. O Despacho
Inicial emitido pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados determinou que a
proposição fosse distribuída à Comissão de Trabalho, Administração e Serviço
Público (CTASP) e à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).
Em reunião deliberativa realizada em 07 de novembro de 2018, os
membros da CTASP deliberaram e ratificaram o parecer favorável à aprovação do
voto do Relator, o então Deputado Federal Ronaldo Nogueira (PTB/RS). Dessa
forma, a CTASP concluiu que a Resolução eleva excessivamente os custos das
operadoras de planos de assistência à saúde de autogestão, o que prejudicará os
usuários, bem como impactará diretamente na saúde pública, em razão da
migração de pacientes que não poderão arcar com o custeio dos serviços de
saúde suplementar.
A proposição foi recebida pela CCJC em 14 de novembro de
2018, tendo sido designado Relator da matéria à época, o nobre Deputado Tadeu
Alencar (PSB-PE). Finda a 55a Legislatura, a proposição foi arquivada nos termos
do Artigo 105 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) e, em 12
de março de 2019, foi desarquivada nos termos do Artigo 105 do RICD, em
conformidade com o despacho exarado no REQ-308/2019.
Recebo agora o desígnio de relatar a matéria, razão pela qual
profiro o voto a seguir, no tocante às questões de âmbito legal, constitucional,
jurídica, regimental, de técnica legislativa (art. 54, do RICD) e ao mérito da
proposição, conforme preceitua o art. 32, inciso IV, alínea d, do RICD.
É o relatório.
II – VOTO DO RELATOR
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A CGPAR, com a publicação da Resolução no 23, impõe uma
série de limitações a serem adotadas em relação aos benefícios de assistência à
saúde ofertados aos seus funcionários pelas empresas estatais federais. A referida
Resolução se tornou objeto de diversas impugnações e questionamentos, como a
Ação Coletiva no 1017666-84.2018.4.01.3400, interposta pela Associação Nacional
dos Funcionários do Banco do Brasil (ANABB) e pela Associação dos
Aposentados e Funcionários do Banco do Brasil (AAFBB), na qual foi deferida
liminar, proferida pelo Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, do Tribunal
Regional Federal da 1a Região, que suspendeu seus efeitos.
Cabe salientar que cumpre ao Congresso Nacional examinar a
constitucionalidade formal do Projeto de Decreto Legislativo no. 956, de 2018. De
acordo com a Constituição Federal em seu art. 49, é de competência exclusiva do
Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa. Assim, observa-se
que a proposição em tela não apresenta vícios constitucionais que impeçam sua
tramitação, bem como não há reparos no tocante às questões de ordem jurídica e
regimentais da proposição.
No que tange à constitucionalidade material, observa-se a
adequação e respeito da proposição com os direitos e garantias fundamentais
(notadamente aqueles exigidos pelo art. 5o da CF/1988), bem como aos
fundamentos (art. 1o da CF/1988), objetivos fundamentais (art. 3o da CF/1988) e
princípios (art. 4o da CF 1988) da República Federativa do Brasil.
No tocante à apreciação do mérito, este perpassa pelo
regramento regimental e constitucional que admite o Poder Legislativo sustar atos
normativos tão somente quando o Poder Executivo exorbitar o poder regulamentar
ou exceder os limites da delegação legislativa. Tal norma concede ao Parlamento
um instrumento legislativo de autopreservação da sua função institucional típica.
Vale ressaltar que a função legislativa não se confunde com o poder regulamentar,
atendendo ao princípio da separação dos poderes. Ademais, o instrumento
legislativo atinente à sustação dos atos normativos do Poder Executivo possuí
estreita observância com o princípio da legalidade, consagrado no artigo 37, caput,
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da Constituição Federal, o qual impõe à administração pública o dever de fazer só
o que a lei autoriza.
Assim, ao editar a Resolução no 23, a Comissão Interministerial
extrapolou as suas atribuições, impondo determinações, quando deveria apenas
estabelecer orientações e diretrizes. De tal sorte, verifica-se que a função
normativa do Poder Executivo diante do princípio da legalidade, ressalvadas as
leis delegadas e medidas provisórias, não apresenta a força vinculante que as leis
possuem. Cumpre ressaltar que no ordenamento constitucional vigente, todos os
atos normativos do Poder Executivo e dos órgãos e entidades da Administração
Pública estão em posição hierarquicamente subordinada à lei, e limitam-se a
preencher os espaços livres deixados intencionalmente pelo legislador, de modo a
efetivar a sua execução.
O Decreto no 6.021/2007, que regulamenta a criação da CGPAR,
não confere à Comissão qualquer delegação legislativa que a permita dispor sobre
os benefícios de assistência à saúde das empresas estatais, sendo estes regidos
pela Lei no 9.961/2000, que abrange as competências da ANS, e a Lei no
9.656/1998 que dispõe sobre os planos e seguros privados de assistência à saúde.
Ressalta-se ainda, que a assistência à saúde prestada aos
empregados públicos consiste em benefício decorrente da relação de trabalho,
sendo assim regido por regime jurídico de natureza privada, em consonância com
o disposto no inciso II do §1o do art. 173 da Constituição Federal. Assim, está
inserido na esfera da relação jurídica entre empregado e empregador, regida por
meio de contratos de trabalho, acordos e convenções coletivas.
Em face ao supra exposto, a Resolução da CGPAR ao incorporar
novas regras, extingue conjuntamente diversos direitos e cria obrigações em
relações jurídicas que não estão afetos a ela.
A Deputada Erika Kokay, autora da proposição, elenca na
justificação do PDC, os aspectos que a Resolução no 23 extrapola o poder da
CGPAR, transcritos a seguir:
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-
a) a criação de ônus e obrigações para as entidades de
assistência à saúde que não estão subordinadas às
determinações da CGPAR;
-
b) a omissão e infringência de Lei Federal reguladora das
entidades de assistência à saúde e, em consequência dessa
última;
-
c) a inobservância do(a) convite/participação para atuação da
ANS no planejamento e construção de um regramento
formalmente e materialmente legítimo.
Em seu art. 3o
, a Resolução no 23 impõe limitações ao custeio e
investimentos das empresas estatais federais aos benefícios de assistência à
saúde de autogestão. O teto de gastos terá como limite a apuração do percentual
sobre a folha de pagamento, na proporção do valor custeado pela estatal no
benefício de assistência à saúde no ano de 2017 e folha de salário dos
empregados beneficiários no mesmo ano, acrescido de 10%, porém, sem superar
8% da folha de pagamento.
O dispositivo propõe uma nova descrição de folha de pagamento,
retirando de sua definição “valores pagos a título de diárias, de conversão em
espécie de direitos, de indenização, de reembolsos, de auxílios e demais verbas
de caráter não salarial e o salário in natura”, e em relação à paridade do custeio,
limita o valor a ser custeado pela empresa estatal à mesma contribuição dos
empregados.
Dessa forma, é possível perceber que a Resolução retira os
direitos dos empregados, subrogando a autonomia das estatais federais,
obstaculizando o acesso aos benefícios por meio da implementação de
coparticipações, franquias, vedação de previsão do benefício em editais de novos
concursos públicos, mensalidades e precificação por faixa etária. Estes
implementos, juntamente com a exigência de uma quantidade mínima de
beneficiários como pré-requisitos para o funcionamento dos planos de assistência
à saúde de autogestão, deixarão milhares de empregados sujeitos à própria sorte,
limitando o acesso destes à saúde.
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Nesse sentido, ficará a oferta de benefícios de assistência à
saúde para os novos empregados pendentes de aprovação em convenções e
acordos coletivos de trabalho, passando estes a serem uma faculdade das
estatais, respeitado o direito adquirido.
Tais restrições inviabilizarão o acesso dos empregados e seus
dependentes à saúde complementar, impondo um impacto ainda maior ao Sistema
Único de Saúde (SUS), que hoje já apresenta dificuldade de manutenção de sua
estrutura e serviços em virtude da limitação de aporte de recursos.
Insta destacar, que a oferta de planos de sáude é um fator
extremamente relevante considerado por candidatos que concorrem a cargos em
estatais, sendo este um atrativo ímpar. A retirada destes direitos irá impactar
diretamente na qualidade dos serviços prestados pelas estatais, uma vez que
diminuirá a atratividade de bons postulantes a cargos em estatais.
A Resolução no 23 também contraria a legislação vigente que
estabelece à ANS as competências para regular os seguros e planos privados de
assistência à saúde, excedendo a legislação federal por intermédio de um ato
normativo unilateral.
O ato desrespeita ainda a função legislativa do Congresso
Nacional, conferida pela Carta Magna, uma vez que a função administrativa das
empresas estatais federais deverá obedecer às leis.
Salienta-se, por derradeiro, que a Resolução se baseia, em seu
mérito, em princípios totalmente equivocados, desconsiderando a função social da
assistência à saúde oferecida pelos planos autogeridos.
Por mais evidente as dificuldades econômicas que o país
enfrenta, impondo diversas restrições às despesas, não se deve desrespeitar
direitos sociais para sanar distorções encontradas na economia nacional.
As operadoras de planos de saúde na modalidade de autogestão
apresentam além de modelo apropriado de governança, custos inferiores aos
praticados pelas operadoras nos demais segmentos, atendendo aos requisitos de
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transparência e participação de beneficiários e patrocinadores na constituição de
seus órgãos colegiados administrativos. São instituições sem fins lucrativos,
colaborando para a supressão de custos administrativos; apresentam baixa
inadimplência, que favorece a redução do valor das contribuições para o plano de
saúde; e possuem baixa rotatividade de beneficiários, em razão de vínculos
laborais mais longos, assegurando uma melhor prevenção de riscos de acidentes
de trabalho, reduzindo as despesas dos planos de saúde.
Portanto, as alterações previstas na Resolução no 23 mitigam o
direito social constitucionalmente previsto, em virtude da supressão da finalidade
institucional das operadoras de planos de saúde de autogestão. Além disso,
afrontam à isonomia na prestação de assistência à saúde aos empregados das
estatais, uma vez que somente terão acesso aqueles que puderem pagar.
III – CONCLUSÕES
Após esta exposição, manifestamo-nos pela constitucionalidade,
legalidade, boa técnica legislativa e, no mérito, pela aprovação do Projeto de
Decreto Legislativo no 956, de 2018, para que seja sustada a Resolução no 23, de
18 de janeiro de 2018, da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e
de Administração de Participações – CGPAR.
Sala da Comissão, em de de 2019.
Deputado SÓSTENES CAVALCANTE – DEM/RJ
Relator
